耕地占补平衡，何为“量入为出”？

 我国耕地占补平衡政策的演变

耕地占补平衡政策是我国为了严格保护耕地、确保国家粮食安全和农业可持续发展而实施的一项重要土地管理政策。自实行以来，耕地占补平衡政策措施不断改进，并在经济建设高质量发展的背景下持续进行适应性调整与优化，有力支持了耕地保护目标实现。

总体来看，这一政策经历了从单一注重补充耕地数量到注重耕地数量、质量、生态“三位一体”保护、从单一注重耕地数量平衡到实行“数量为基础、产能为核心”占补机制的转变。

1997年，中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号，以下简称“11号文”），首次提出耕地占补平衡的概念，要求“各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少……非农业建设确需占用耕地的，必须开发、复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地”。

1998年，土地管理法修订，通过立法程序将“耕地占补平衡”上升为法律规定，在第31条规定“国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地”。

2004年10月，国务院印发《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号，以下简称“28号文”），要求“各类非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，补充耕地的数量、质量实行按等级折算，防止占多补少、占优补劣”。这标志着我国耕地占补平衡政策开始重视补充耕地质量，追求实现“数量—质量双平衡”。2006年6月，国土资源部出台《耕地占补平衡考核办法》，按照农用地等级折算系数来衡量耕地占补平衡，把质量因素纳入耕地占补平衡考核指标，使“数量—质量双平衡”有了可操作性。

2017年，国土资源部印发《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，提出“建立以数量为基础、产能为核心的占补新机制，通过‘算大账’的方式，落实占一补一、占优补优、占水田补水田，促进耕地数量、质量和生态三位一体保护”。这标志着我国耕地占补平衡政策目标由“数量-质量”平衡向“数量-质量-生态”平衡转变。

2021年11月，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，首次提出耕地在农用地之间流入与流出实行“进出平衡”。

2024年，中央一号文件对“严格落实耕地保护制度”“改革完善耕地占补平衡制度”作出明确部署要求。按照中央文件要求，自然资源部正在重点落实耕地占补平衡管理各项改革举措。其中，耕地占补平衡将由“小占补”变为“大占补”，即将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为也统一纳入耕地占补平衡管理。同时，实行“以补定占”，即“在实现耕地总量动态平衡的前提下，以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度补充耕地指标和允许占用耕地规模的上限”。

“以补定占”重要原则的提出，反映出我国已实行20多年的耕地占补平衡政策正从“量出为入”向“量入为出”转变。

“量入为出”意味着什么

“量出为入”和“量入为出”是两种不同的财政管理准则。“量出为入”，就是以支出的需要决定收入的多少。唐朝的杨炎进行两税法改革时，总的做法和原则就是“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入”。就是说，首先计算出全国一年的财政总支出数额，然后将此数额税负分配到每亩地、每个人。“量入为出”，则是根据收入的多少决定支出，通俗地说就是以收定支，有多少钱办多大的事。《礼记·王制》最早明确提出“量入为出”的原则：“用地小大，视年之丰耗。以三十年之通制国用，量入以为出。”我国两千多年财政管理实践大体遵循“量入为出”的原则，不少朝代都特别注重积贮，通过积累财政盈余以应付紧急开支而不是通过临时增税加重百姓负担。

耕地占补平衡中，耕地的占用可以视为“出”，耕地的补充可以相对应地视为“入”。耕地的“出”和“入”是矛盾的两个方面。按照辩证唯物主义的观点，矛盾普遍存在，推进工作就是把握矛盾、解决问题的过程。抓住主要矛盾促进工作落实，是唯物辩证法的内在要求，也是我们党所倡导和坚持的科学工作方法。笔者认为，耕地占补平衡中“以补定占”的提出，反映出耕地“出”和“入”这一对矛盾的主从地位变化。

“量出为入”，关键在“出”，“出”为矛盾的主要方面。从11号文首次提出耕地占补平衡概念一直到“以补定占”原则提出之前，建设占用耕地（即“出”）始终是矛盾的主要方面。补充耕地（即“入”）的目的是为了达到耕地数量（质量、生态）的平衡，处于矛盾的从属地位。例如，11号文出台的背景是“一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题没有从根本上解决，耕地面积锐减，土地资产流失”；28号文出台的背景为“盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决”。这一时期耕地占补平衡政策文件的出台，是违法乱占耕地严重、耕地面积快速减少背景下的补救措施。补充耕地的要求也是与占用耕地相对应的“占一补一”“占优补优”“占水田补水田”等。虽然2009年国土资源部出台《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》后，建设用地报批必须做到“先行完成补充耕地，做到先补后占”，但“先补后占”属操作性和程序性要求，此时的耕地占补平衡管理尚未在土地利用规划和计划等源头环节对建设占用耕地作出先行性限制。因此，这一时期的耕地占补平衡政策大体上符合“量出为入”的特点。

而“量入为出”的关键在“入”，“入”是矛盾的主要方面。“以补定占”的核心内容是“以省域内稳定利用耕地净增加量作为下年度补充耕地指标和允许占用耕地规模的上限”。即先保证耕地数量的增加，再谈建设占用耕地的多少。补充耕地（即“入”）处于矛盾的主要地位，建设占用耕地（即“出”）只有在耕地增加的情况下才能获得相应数量的占用指标，处于矛盾的从属地位。耕地“入”和“出”主从地位的变化，也是我国当前面临的耕地保护严峻形势的客观反映。第三次全国国土调查数据显示，全国耕地面积19.18亿亩，较“二调”减少1.13亿亩。加之各级地方政府职能边界的界定尚不清晰，耕地占用（即“出”）的数量指标难以合理估算，通过耕地增加（即“入”）数量来反向制约耕地占用将更为有效。因此，耕地占补平衡从“量出为入”走向“量入为出”，是我国当前耕地保护形势下的逻辑必然。

实行耕地“量入为出”，进一步凸显了耕地保护的红线意识和底线思维，要求居安思危，做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握主动权。中华历史几千年，“量入为出”作为一项财政原则，一直实践于我国财政管理中。如清朝康熙、乾隆时期积聚大量财政盈余，在没有增加赋税的情况下打赢了数次战争。粮食安全和财政安全的重要性不相上下。纵观我国历朝历代，粮食充裕的时期，国家就容易实现稳定；相反，粮食生产如果出现问题，出现粮荒、饥饿，国家就容易出现社会动荡。

抚今思昔，面对当前严峻的国际国内形势，习近平总书记曾说过，粮食多一点少一点是战术问题，粮食安全是战略问题。无农不稳，无粮则乱，这一幕在古今中外反复上演。一个国家只有立足粮食自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。我国耕地保护形势依然严峻，守住耕地红线的基础尚不稳固，耕地“非粮化”“非农化”问题依然突出。勤俭节约不仅是中华民族的传统美德，也是中华民族的传统智慧。耕地保护大环境要求我们必须珍惜每一寸耕地资源，精打细算、“量入为出”地利用好每一块耕地，坚决守住耕地保护红线和粮食安全底线，以一域之稳为全局之安作出贡献。

来源：自然资源部宣传教育中心

责任编辑：李月萍