以自然资源资产包推进生态产品价值实现

生态产品价值实现是推动绿水青山转化为金山银山、促进人与自然和谐共生的关键举措，对加快生态文明建设具有重要意义。党的二十大报告、2024年政府工作报告均将建立完善生态产品价值实现机制摆在突出位置。在国家战略引领下，全国各地积极拓宽生态产品价值实现路径，围绕自然资源资产包开展了一系列理论创新和实践探索，有效支撑了生态产业高质量发展。

自然资源资产包是在特定国土空间范围内，挖掘不同自然资源资产及其权益的市场交易潜力，对能够增强空间协同效应、提升整体效益的多个门类资源进行收储，并通过搭建自然资源资产管理、整合、转换、提升的综合运营平台，打通自然资源资产“储、备、供”全链条，形成权属清晰、程序合规、可备市场交易的自然资源资产产权组合体，实现自然资源资产整体配置、统一供应、统一管理，有效推动生态产品价值实现。

打通“三个环节”

实现“资源-资产-资本”有效转化

“资源-资产-资本”三者紧密联系又相互区别，在一定条件下可以相互转化。自然资源是物质载体，通过产权制度明晰权益和价值归属后，具备了收益性、财产性，就转化成自然资源资产。资产是流转的基础，当自然资源资产以产权形式在市场交易流转中带来“流量”收益，就转化成为价值形态的自然资本。

整体上看，实现自然资源、资产、资本“三位一体”的有效转化，关键要实现自然资源资产产权的市场化流转，但目前还存在自然资源资产聚合难、核算定价难、价值提升难、社会资本引进难等系列问题。为破解上述难题，可以借鉴商业银行等金融机构“分散化输入、集中式输出”的方式，收储整合矿产、可集中开发的耕地、水域，以及可集中经营的森林、草原等碎片化资源资产，纳入统一管理，并根据资源特性与市场需求统一设权赋能，整合盘活优势区域性自然资源资产，发挥市场配置资源的决定性作用和政府宏观调控、保障监管作用，促进资源与市场的有效对接。这既有助于健全自然资源资产产权制度和落实自然资源资产所有者权益，又有助于提高经济社会高质量发展的自然资源要素保障能力，推进生态文明建设。

前端收储。对分散零碎的山、水、林、田、湖、草、沙、冰等自然资源资产实行集中收储。将分散在不同所有者手中零散、低效的自然资源资产经营权、使用权等权益，通过赎买、租赁、托管、置换、股权合作、特许经营等形式，流转至统一的运营机构，形成集中连片的资源资产包，降低市场开发门槛，从供需两端打通自然资源供给与生态产品价值实现路径。

中端整合。通过规模化整治将分散的自然资源提升为优质资产包，按照“政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作”的原则，实行自然资源资产统一管理、整合、转换、提升，实现对自然资源资产的统筹利用，提高资源管理水平、资产利用效率和优质生态产品供给能力。

后端转化。结合主体功能区制度和区域发展规划，委托专业运营商推动自然资源资产交易变现，对接市场、项目、产业、金融，创新自然资源资产所有权的多种有效实现形式，探索推进自然资源要素整体配置，提升自然资源要素市场化配置水平，把“绿水青山”蕴含的生态产品价值持续转化为“金山银山”，不断放大生态效益、经济效益和社会效益。

完善“四项机制”

推动自然资源资产市场高质量发展

市场机制在资源配置、效益分配等方面存在相对优势，生态产品价值实现离不开市场机制的有效运转，而生态产品的公益性特质又决定了在自然资源资产市场建立过程中，政府要做好监管保障和宏观调控。在建立健全自然资源资产市场机制的同时，应加快完善“四项机制”，推动自然资源资产市场高质量发展，持续推动制度优势转化为发展效能。

健全完善自然资源资产价值核算机制。针对“非标性”“定价难”问题，结合基准价、参考评估价、外部市场交易竞价等方式，对生态产品进行分类核算。

健全完善自然资源资产要素配置机制。通过“资产包”的组合供应形式，实现经营性和公益性自然资源资产的利益捆绑，提升市场交易意愿，促进自然资源资产整体的高效配置。

健全完善自然资源资产市场化运作机制。探索引入金融机构、产业投资运营商等主体，推动自然资源资产规模化经营、资本化运作、精准化提升和多元化发展，构建供需平衡、良性竞争、风险共担的自然资源资产市场。

健全完善自然资源资产收益分配机制。结合不同的保护开发经营导向、底线约束等组包条件，协调多方利益主体。在“资产包”的后续开发经营过程中，通过利益共享，促进自然资源资产向资本的有效转化，实现自然资源资产开发运营的可持续发展。

打造“三种模式”

探索生态导向的“资产包”经营机制

“要素载体+权益设置”是自然资源资产包组包的核心内容 ，“价值挖掘+底线约束” 构成政策保障策略。“资产包”的组包内容和配置策略均需要根据资产包的使用场景和生态开发导向，因地制宜地进行综合设计。依据对生态环境不同的治理要求，按照权责利对等的要求，可以打造或综合使用“三种模式”，并通过“资产包”的配置推动生态产品价值实现。

附带生态保护导向的资产组合供应模式。该模式的核心是将公益性自然资源资产和经营性自然资源资产搭配捆绑，从而破解生态保护成本高、价值转化难等问题。如江苏省常州市郑陆镇创新“附带生态管养协议”的供地模式，组包时将酒店建设用地和周边需管养的生态地块要素进行组合，并针对附带的生态管养用地设立生态旅游、沉浸式农耕体验等特许经营权，在附带的生态管养协议中，明确管养范围、生态建设目标、养护要求和双方权益，竞得人可以借助管护用地的生态辐射效应，打造建设项目的品牌特色，增强项目整体效益。这种“资产包”供应模式，不仅为当地政府节约了近8.6亿元的生态保护成本，而且切实提高了企业主动参与生态产品价值实现的内生动力。

附带生态修复的资产综合利用模式。该模式的核心是将生态修复和资产综合利用有机结合，在时间维度上实现自然资源资产要素的持续开发。如广州市增城区派潭镇废弃矿山生态修复和综合利用的案例，组包时将矿山及其周边需要统筹修复的要素进行组合，并明确了修复主体在矿山修复后可获得该区域的使用经营权。同时，通过《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》等政策指引，指明了综合利用中的底线管控要求，极大地释放了市场活力，修复主体在后续经营中引入了旅游、中医药康养、亲子游乐等产业，推动了该区域旅游产业的发展，带来了良好的生态效益、经济效益和社会效益。这种资产包供应模式，为“生态包袱”变为“绿色财富”提供了可行性依据，为生态产业化和产业生态化提供了可参考的现实模板。

附带生态管护的资产特许经营模式。该模式的核心是将重要生态保护区域的经济效益通过特许经营方式转化，实现外溢共享和赋能增值。如福建省南平市推动武夷山国家公园生态产品价值实现的案例，将武夷山国家公园作为整体统筹经营，但其内部的资源还可以分包进行竞标，在《武夷山国家公园条例（试行）》《武夷山国家公园特许经营管理暂行办法》《武夷山国家公园毛竹林地役权管理实施方案》等政策的指引下，竞得人通过特许经营获得生态溢价，如“水美经济”“生态银行”等经营模式都为区域带来了可观收益，特色生态产业集聚打响了“武夷山水”的品牌效应。这种资产包供应模式，为推进国家公园保护和利用、健全生态产品价值实现机制指明了方向。

各地可依托不同的自然资源禀赋，因地制宜、分类引导、分区优化，遵循成本有效性、效率与激励相容性、权力与责任分配公平性、管理灵活性等基本原则，持续探索差异化、可持续的自然资源资产包配置方式和生态产品价值实现路径及其运作模式。同时，应强化基层创新的人才智力支持、自然资源资产使用权能行使、项目资金安排、新型金融工具运用、自然资源资产综合管理考核评价指标构建等系列政策激励。

来源：自然资源部宣传教育中心

责任编辑：李月萍